Standardbasierte Digitalisierung des öffentlichen Einkaufs- und Beschaffungsprozesses

Ein gemeinsames Projekt der Länder Bremen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen sowie dem Bund

Projektkurzbeschreibung

Im Projekt wird die digitalisierte Beschaffung von der Bedarfsermittlung bis hin zur Bezahlung konzipiert, pilotiert und implementiert. Sämtliche Lösungen berücksichtigen nationale und europäische Standards und stellen die Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes (OZG) bis Ende 2022 sicher. Auf diese Weise sind sie in Bund, Ländern und Kommunen gleichsam nachnutzbar.

Ausgangssituation und Motivation

Die Strategie der Bundesregierung sieht vor, den Einkaufsprozess des öffentlichen Sektors vollständig zu digitalisieren und insbesondere eine durchgängig medienbruchfreie Beschaffung zu ermöglichen. Zusätzlich soll die neue Vergabestatistik unterstützt werden sowie u. a. alle entscheidungsrelevanten Informationen zu den Bietern den öffentlichen Auftraggebern bereitgestellt werden können. Die Länder verfolgen äquivalente strategische Ziele. Wesentliche Anforderungen und Rahmenbedingungen für eine zielgerichtete und bedarfsorientierte Digitalisierung des öffentlichen Einkaufs werden auch durch die Unternehmen formuliert, die an den für die öffentlichen Bedarfsträger relevanten Märkten in der Rolle potenzieller Bieter (d. h. Lieferanten bzw. Leistungserbringer) aktiv sind. In diesem Kontext wird beispielsweise von Seiten relevanter Interessenverbände eine stärkere Vereinheitlichung und Harmonisierung des Datenaustauschs mit den Plattformen gefordert. 

Der Gesamtvorgang der öffentlichen Beschaffung setzt sich von Bedarfsermittlung bis zur Bezahlung aus Teilprozessen zusammen, die sich teilweise ergänzen, bedingen oder unterstützen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Datenaustausch zwischen den Unternehmen einerseits und der  Verwaltungen andererseits regelmäßig zwischen heterogenen Systemen in diversen Umgebungen stattfindet. Eine Optimierung kann mittels Standardisierung erzielt werden. Ziel ist es daher, durch den standardisierten Austausch strukturierter Daten die Anforderungen an ein nutzerzentriertes Angebot zu realisieren. Eine Umsetzung erfolgt idealerweise nach den Grundsätzen des Once-Only-Prinzips. 

Rahmenbedingungen der Projektaktivitäten 
Onlinezugangsgesetz
Bis 2022 verpflichtet das OZG Bund, Länder und Kommunen gleichermaßen, die eigenen Leistungen auch digital über Verwaltungsportale anzubieten. Im Sinne einer föderalen Zusammenarbeit werden die Themenfelder arbeitsteilig von Bund, Ländern und Kommunen bearbeitet. Im beschriebenen Projekt kooperiert der Bund mit den Ländern Bremen und Nordrhein-Westfalen unter Beteiligung der Koordinierungsstelle für IT-Standards (KoSIT). Als weiterer Kooperationspartner ist das Land Sachsen eingeplant. 

Auf konzeptioneller Ebene wird die Beschaffung in ihrer Gesamtheit mit sämtlichen Schnittstellen zu den jeweiligen Leistungsbündeln der Phasen vor Zuschlagserteilung (Pre-Award-Phase) und danach (Post-Award-Phase) betrachtet. Aus Sicht der Kooperationspartner macht es die Komplexität des Gesamtprozesses jedoch erforderlich, diesen für die konkrete Umsetzung zu unterteilen und anschließend modular zu bearbeiten. Daher werden im Rahmen von sogenannten Digitalisierungslaboren unter Beteiligung aller Verwaltungsebenen sowie der Nutzerexpertise die einzelnen Teilprozesse der Beschaffung näher betrachtet (bspw. bei OZG-Leistungen: den Bestell- und Präqualifikations-Prozess). Die herausgearbeiteten Lösungen sind schließlich für das konkrete Vorhaben nutzbar. 

Übergeordnetes Ziel bis Ende 2022 ist es, für den gesamten Beschaffungsprozess nutzerfreundliche digitale Lösungen zum automatisierten Austausch strukturierter Daten zu schaffen, die sich für die Nachnutzung durch andere Länder und Kommunen eignen. Dies soll Wirtschaftsteilnehmern die Beteiligung an der öffentlichen Beschaffung erleichtern und einen medienbruchfreien einfachen Zugang ermöglichen. 

Übertragbarkeit
Alle Projektergebnisse werden im Sinne des OZGs so konzipiert, dass sie von Bund, Ländern und Kommunen auf die eigenen Anforderungen übertragen und nachgenutzt werden können. 

Europäische Vorgaben und Entwicklung

Mit ihrem Visionspapier „End-to-end e-procurement to modernise public administration“  (COM/2013/0453) hat die Europäische Kommission ihre Vorstellung zu einem durchgängig digitalen Beschaffungsprozess für die Europäische Union skizziert. Auf dieser Basis wurde die Digitalisierung der Beschaffung bereits für einzelne Teilprozesse geregelt. Exemplarisch hierfür ist die Europäische Richtlinie (2014/24/EU) über die öffentliche Auftragsvergabe mit den Regelungen zur E-Vergabe. Daneben reguliert die Europäische Richtlinie (2014/55/EU) die elektronische Rechnungsstellung für öffentliche Aufträge. Die Entwicklung des Standards XRechnung erfolgte auf dieser Grundlage und steht – sowohl im Geiste des europäischen Gesetzgebers als auch in der nationalen Umsetzung – im Kontext der öffentlichen Beschaffung. Die Ausstellung einer elektronischen Rechnung markiert maßgeblich den Abschluss eines öffentlichen Beschaffungsvorgangs. In seiner 25. Sitzung entschied der IT-Planungsrat, dass mit dem Web service „Pan-Euro pean Public Procurement OnLine“ (PEPPOL) ein geeigneter Marktstandard im Sinne von §3 IT-Staatsvertrag zur Übermittlung von elektronischen Rechnungen geschaffen wurde, der auch vonseiten der Europäischen Kommission empfohlen wird. Um einem Vorkommen verschiedener bilateraler Webservices entgegenzuwirken und damit Rechnungssteller und Rechnungsempfänger grundsätzlich von bilateralen Absprachen zu befreien, werden Bund und Länder verpflichtet, mit Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie (2014/55/EU) zum 18. April 2020 mindestens PEPPOL anzubieten, wenn sie einen Webservice zur Übermittlung von elektronischen Rechnungen anbieten. PEPPOL bietet die Möglichkeit, den gesamten Beschaffungsprozess abzubilden und ist darauf ausgerichtet, europäische Vorgaben zu implementieren und den aktuellen landesspezifischen Entwicklungen zu entsprechen. In anderen Mitgliedsstaaten ist PEPPOL bereits sowohl im Rahmen von B2G- als auch bei B2B-Prozessen erfolgreich im Einsatz.

Standards zur Übertragung von strukturierten Daten
Die Übermittlung von standardisierten, strukturierten Daten ermöglicht allen Beteiligten die Teilnahme am Gesamtprozess oder an einzelnen Teilprozessen der Beschaffung trotz heterogener Systemen in diversen Umgebungen. Sie sollen die Basis für verschiedene technische und organisatorische Lösungen bei Bund, Ländern und Kommunen sowie Unternehmen bilden. Bestehende Standards werden im nationalen (XRechnung, XVergabe) sowie europäischen Kontext (EN 16931, PEPPOL) berücksichtigt und primär geprüft. Sowohl vor als auch nach Zuschlagserteilung werden einzelne Teilprozesse der Beschaffung in Dokumenten- und Nachrichtentypen abgebildet, die auf Ebene der Semantik und Technik gemeinsam die Interoperabilität im gesamten Prozess gewährleisten.

Ein gemeinsamer Datensatz bildet dabei den Kern und stellt die Interoperabilität aller Teilprozesse bei der digitalen Beschaffung sicher. Dabei ist gerade nicht vorgesehen, dass die Anwender sämtliche Teilprozesse technisch implementieren müssen. Dies ermöglicht den Beteiligten eine schrittweise Umsetzung. Im gesamten Prozess der Beschaffung ist die geschützte Übermittlung der strukturierten Daten zu gewährleisten. Der Einsatz sicherer Transportverfahren garantiert die Nachvollziehbarkeit
und Vertraulichkeit. 

Pilotierung

Alle Aktivitäten in dem beschriebenen Projekt dienen der konkreten Pilotierung durch die Kooperationspartner. Diese erproben in unterschiedlicher Tiefe die konkrete Implementierung der Ergebnisse. 

Im Rahmen der Pilotierung werden auch die erforderlichen Maßnahmen zur nachhaltigen Begleitung und Weiterentwicklung des Themas identifiziert und beschrieben.

Geplante Ergebnisse und Zeitplanung
Die Kooperationspartner erarbeiten im Projekt verschiedene Arbeitspakete zu den Themen Zugang, Datensatz und Transport. Nachfolgend genannte Ziele sollen damit erreicht werden:

  • Konzeptionierung und pilothafte Umsetzung einer standardbasierten digitalen Beschaffung unter Berücksichtigung der Vorgaben und Konzepte auf europäischer und nationaler Ebene sowie den etablierten Organisationsstrukturen;
  • Ermöglichung eines möglichst durchgängig medienbruchfrei digitalisierten und automatisierten Beschaffungsprozesses auf Seiten der öffentlichen Auftraggeber – einschließlich der Möglichkeit zu einer haushaltsrechtskonformen Direktbuchung sowie zu nachgelagerter Leistungs- und Qualitätsbewertung der Leistungserbringer;
  • Ermöglichung eines bedarfsgerechten strategischen Einkaufs; Unterstützung der Vergabestatistik mit möglichst durch gängiger Verwendung aller von den Bedarfsträgern und Leistungserbringern elektronisch erhobenen Daten zur öffentlichen Beschaffung;
  • Sicherstellung der Übertragbarkeit bzw. Nachnutzbarkeit der Ergebnisse für alle föderalen Ebenen im Wege der Erarbeitung und Bereitstellung standardbasierter, organisationsunabhängig adaptierbarer Lösungsvorschläge („Blaupausen“);
  • Vereinfachung des Zugangs zur digitalen Beschaffung, um Unter nehmen eine einfache und medienbruchfreie Teilnahme an allen Prozessen der öffentlichen Beschaffung – vor und nach Zuschlagserteilung – zu ermöglichen.
Angestrebt wird die Konzeption, Entwicklung und Bereitstellung von Lösungsvorschlägen, die dazu geeignet sind, bereits kurz oder mittelfristig und unmittelbar, einen praktischen Mehrwert für die tägliche Praxis des öffentlichen Einkaufs der Verwaltung und insbesondere Unternehmen zu generieren. Ein Abschluss des Projektes, inklusive praktischer Pilotierung mit Marktteilnehmern, ist bis August 2022 geplant.

Bei Rückfragen zum vorgestellten Projekt kontaktieren Sie bitte das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat unter der E-Mail-Adresse DGI6@bmi.bund.de.

Autoren: 
Martin Rebs, Mitglied des Vorstandes, Schütze AG und Sören Bergner, Referantsleiter Öffentliches Auftragswesen, Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat

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